Política pública para una economía social

De FLOK Society (ES)
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por: John Restakis[2][3]

Contenido

Resumen ejecutivo

Durante los últimos 20 años se ha registrado un interés mundial por la economía civil y su papel en la vida económica y social de las naciones. Este interés ha generado una creciente literatura sobre la naturaleza y papel de la economía civil, su tamaño y composición, sus reglas operacionales y principios organizacionales, su relevancia en el bienestar económico y social de las sociedades y su relación por una parte con el estado, así como con el sector privado, por otra.

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Además, con la crisis económica mundial y el repliegue de los gobiernos respecto a la prestación de servicios públicos, la economía civil es el sector que más ha hecho para subsanar las falencias del mercado del sector privado y replantear las fallas políticas del sector público.

De manera creciente, la economía civil se considera la depositaria de aquellos valores sociales, culturales y políticos más relevantes en la protección y progreso del bien colectivo. Estos valores incluyen la idea de reciprocidad como fuerza conductora de las organizaciones de economía civil, la búsqueda de los objetivos sociales a través de la práctica de la mutualidad y la promoción de la solidaridad social a través del desarrollo de la equidad social y económica.

Por estas razones y por las perturbaciones ocasionadas por el capitalismo de libre mercado, la economía civil está emergiendo también como un complemento del estado de bienestar social de los ciudadanos; papel cada vez más necesario por la abrogación por parte de los gobiernos de este tradicional deber. De este modo, la crisis económica y los efectos de la ideología neoliberal se han combinado para impulsar a la economía civil en pos de una posición histórica destacada y un rol principal en la reconfiguración del cuerpo político de las naciones en todo el mundo.

En gran medida, el modo en que la sociedad civil y las economías civiles de las naciones puedan enfrentar el papel menguante del gobierno y del poder del capital podrá determinar la supervivencia de aquellos valores cívicos que constituían el sustento social del estado de bienestar. En el contexto del Ecuador, estos valores cívicos son también los ideales sociales y políticos que propulsaron la Revolución Ciudadana y formaron la base para la visión de una nación del Buen Vivir como una alternativa progresista al camino de mercado libre del occidente industrializado. Sin embargo, la sociedad civil tiene que cumplir un papel clave en la reconsideración de los esfuerzos en algunos países, particularmente en América Latina, a fin de revertir el papel decreciente del estado reintroduciéndolo como un planificador y controlador paternalista de los asuntos sociales y económicos.

Este documento examina el modo en que las políticas públicas pueden fortalecer la economía civil a fin de que esta última adquiera una función preponderante en la transformación de la matriz productiva del país con respecto a la provisión de bienes sociales. Esta estrategia es un elemento indispensable dentro de un esfuerzo más amplio de transición de la economía desde un modelo neoliberal que privilegia la acumulación del capital sobre los valores sociales, hacia uno en el cual la economía sirve para el crecimiento del individuo y del bienestar social.

En contraste con el neoliberalismo, en el cual el capital erosiona y desplaza al estado hacia la colonización y privatización del dominio público, este documento examina el modo en que el gobierno puede fortalecer la economía civil a través de la elaboración de políticas públicas que refuercen los principios y propósitos cívicos al servicio del interés público.

Un propósito central en esta estrategia es abordar la dependencia que mantienen las instituciones de la sociedad civil con respecto al gobierno. A pesar de las diferencias formales entre la economía civil y el estado, aquella continúa siendo un sector dependiente y en muchos sentidos se trata de un sector-cliente del estado. En un momento en que los gobiernos de muchos países han traspasado todos los límites salvo eliminar las diferencias entre el sector privado y el público, especialmente en el norte industrializado, esta continua dependencia es una debilidad fatal que permite que los intereses del capital continúen su dominio sobre la política pública y perpetúen un sistema económico subordinado a dichos intereses.

Si se quiere liberar la economía civil de su dependencia con respecto al estado, y si este sector madura como fuerza social y política, entonces un verdadero mercado social que se corresponda con la única función de la economía civil de proveer bienes sociales debe ser la prioridad de una política pública progresista. Únicamente de esta manera el poder y la influencia abrumadora del mercado capitalista podrán ponerse en equilibrio con los valores cívicos.

Una economía civil autónoma, fundamentada en la reciprocidad y en los valores cívicos, hace posible también el empuje político necesario para negociar un nuevo contrato social para una nueva era. Los ejemplos de Emilia Romagna en el norte de Italia y de Quebec en Canadá constituyen instancias importantes sobre el modo en que opera en la práctica dicho modelo de economía civil empoderada y movilizada.

Introducción

Quizás la consecuencia más destructiva de la crisis económica actual es el daño realizado por las ideas de mercado libre al rol del gobierno y la corrosión resultante de la fe pública en las instituciones del estado como instrumentos de política pública.

Las protestas masivas en contra de la economía de austeridad que agitan Europa son una evidencia clara de este hecho y el descontento público ha alcanzado niveles que cuestionan la viabilidad de la Unión Europea. La doctrina del shock que demanda el sacrificio de la salud pública para redimir los pecados del capital privado está alimentando el descontento público en todo el mundo. De hecho, la crisis ha expuesto serias contradicciones en el corazón del estado corporativo moderno y su aparente incapacidad de administrar el interés público.

En el entorno académico, en el gobierno y en el ámbito público, la búsqueda de alternativas que sirvan mejor al bien común se ha tornado decisiva y universal. En ningún aspecto esto se hace más obvio que en el papel de los gobiernos con respecto a los servicios públicos y a la prestación de protecciones sociales a sus ciudadanos. Con el flujo continuo de la riqueza pública hacia las arcas privadas ha surgido un déficit social en las sociedades que ahora es estructural y amenaza con volverse permanente.

Con gobiernos incapaces (o sin voluntad) de prestar servicios públicos como lo hicieron alguna vez, la atención se ha tornado hacia la economía civil como fuente de estos servicios. La otra tendencia (que ha tenido mayor auge) ha sido la privatización de los activos públicos y la mercantilización de la asistencia social.

Es bastante clara la manera en que las instituciones de capital privado podrían invertir en (y beneficiarse de) lo que alguna vez fueron servicios públicos. Lo que está lejos de ser claro es si las instituciones de la economía civil están o no equipadas para hacer frente a esta nueva realidad. Esto es especialmente agudo en aquellas regiones donde las instituciones de economía civil carecen de la capacidad para ocupar un papel central en la formulación e implementación de un nuevo modelo económico y social. La incapacidad del mercado de prestar servicios humanos tanto en el sector privado como público constituye ahora el asunto medular de la política pública en las sociedades modernas.

¿Cómo podrían responder los gobiernos ante este dilema? ¿Podrían impulsar soluciones cívicas que ofrecieran una alternativa a la privatización de los bienes sociales? Finalmente, ¿cómo se diseñarían estas soluciones a fin de que reflejasen y reforzasen esos valores, operaciones y principios del servicio social que representan la mayor fuerza de la propia economía civil?

Este documento sobre políticas públicas esboza un camino alternativo que reconoce el papel del estado como administrador del interés público, mientras desarrolla la infraestructura social que complementa dicho papel con las instituciones civiles, que pueden tomar en cuenta y salvaguardar los bienes y servicios sociales, distintivos de una sociedad humana y protectora. La creación de lo que podemos llamar un mercado social para con este objeto y el desarrollo de los sistemas de conocimiento libre y abierto que sirvan a dicho fin son esenciales en este esfuerzo.

La economía civil y el mercado social

Aunque existe una agenda creciente de investigación destinada a medir el tamaño y el valor económico de la economía civil, las estadísticas sobre su tamaño y composición distan mucho de estar completas en la mayor parte de países. Particularmente, esto representa un reto en América Latina, donde la investigación en esta área es relativamente nueva aún.

En Ecuador no existe una valoración comprensiva de las experiencias de la economía civil en su conjunto. No obstante, los datos disponibles indican que las actividades se concentran en tres áreas principales: la agricultura, el turismo y las cooperativas comunitarias de crédito. El sistema cooperativo en general ha crecido exponencialmente en el país y hoy constituye una de las principales instituciones de la economía civil del Ecuador. De conformidad con el estudio de la confederación alemana de cooperativas (DGRV, por sus siglas en alemán) (Cruz, 2003), entre 1999 y 2002, las cooperativas de crédito experimentaron un crecimiento del 384,73%, en comparación con el 49,94% de los bancos[4](#sdfootnote4sym). La durabilidad de la forma cooperativa también se ha demostrado a través de su crecimiento por el cual casi se duplicaron en número en la década pasada, antes de la Revolución Ciudadana[5](#sdfootnote5sym).

Cifras del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social indican también que la economía civil del Ecuador comprende un 25,7% del PIB de la nación y un 48,9% del empleo generado en empresas de menos de 11 empleados. La economía civil es especialmente importante como fuente de empleo para mujeres, contando con un 64,8% de trabajadoras en microempresas en áreas rurales y con un 56,5%, en áreas urbanas.

Aunque se reconoce el valor de dichos indicadores, es cierto también que muchas de esas cifras se fundamentan en principios y conceptos derivados de la economía capitalista , como por ejemplo, la valoración de bienes y servicios sobre la base de los valores de intercambio que caracterizan las transacciones comerciales del sector privado. Aunque sean parámetros apropiados para medir el intercambio comercial, la determinación del valor sobre la única base de principios comerciales (de valor monetario) es antitética a la figura y a las necesidades de la economía civil.

El propósito de la economía civil no está especialmente relacionado con la producción e intercambio de bienes y servicios en busca de fines privados o de valor monetario, sino más bien con la creación y el uso de las relaciones sociales en la producción de un valor social. Estos son sus principios básicos; y un mercado para los primeros no es igual que un mercado para los segundos ¿Qué es por tanto un mercado para el valor social?

El esfuerzo de medir el valor y desarrollar políticas sociales y económicas para la economía civil sobre la única base de los principios comerciales solo sirve como medio para marginar y representar de manera incorrecta lo que es la economía civil. En la mayoría de países, la figura de las organizaciones de economía civil y su papel en la sociedad se reconocen como diferentes de aquellos de los negocios privados y requieren un planteamiento distinto. Los gobiernos ofrecen apoyo tributario a las organizaciones de economía civil como cooperativas, organizaciones sin fines de lucro y organizaciones benéficas puesto que crean beneficios sociales que vale la pena apoyar y que son de interés público.

El principio de exención fiscal para las organizaciones sin fines de lucro se halla bien establecido a lo largo de todo el mundo. Tradicionalmente el trabajo de estas sociedades fue concebido como el alivio de una carga que de otro modo sería asumida por el estado como es el caso de la asistencia a las personas pobres, la gestión de los hospitales, el cuidado de la población vulnerable o indigente, etc. A cambio de estos servicios, el estado compensaba a las entidades a través de una exención de impuestos. No obstante, era también una condición de la exención el que la entidad no retuviera ganancia alguna ni que ella fuera distribuida entre sus directivos o miembros. Esta es la limitación sobre la distribución de beneficios que define hoy normativamente a las organizaciones sin fines de lucro, como en el caso del Ecuador.

No obstante, en un tiempo en que la sofisticación y complejidad de las organizaciones de economía civil rebasan los simples regímenes de beneficencia y donde los modelos híbridos como empresas sociales y compañías de beneficio comunitario emplean mecanismos de mercado en busca de metas sociales, las antiguas exenciones de impuestos, fundamentadas en la limitación de las ganancias, son inadecuadas en términos generales. No pueden capturar ni la realidad ni el potencial de la economía civil, como sector que merece igual trato, en sus propios términos, que el brindado a los sectores privado y público. También perpetúan la falsa noción de que la generación de ganancias es incompatible con la búsqueda de beneficio social.

La razón de esto es que la ganancia se concibe aún en estrictos términos capitalistas, es decir como un bien privado. Sin embargo, ¿qué sucede con los beneficios que son un bien social, un activo colectivo, como en el caso de las cooperativas en que esa ganancia se designa como "plusvalía"? La verdadera pregunta no se refiere al asunto del beneficio, sino más bien al fin por el que este beneficio se crea y utiliza. El reconocimiento de la ganancia como activo social tiene implicaciones en un cambio de paradigma y no solo sobre la economía civil, sino también en relación a la forma en que se define, desarrolla y defiende el interés público.

La tarea principal en esta era de privatización sin restricciones es cómo revertir la colonización del dominio público por parte del capital y, en su lugar, promover y expandir el control social del capital para obtener el bien común. Este es el atributo esencial de la economía civil: su carácter social y el arraigo del intercambio mercantil dentro de una red de relaciones sociales no dirigidas por los intereses privados del mercado capitalista, sino por los objetivos colectivos y mutualistas de los amigos, vecinos, comunidades y de la sociedad en general.

Un planteamiento civil

Lo que se requiere son políticas sociales y económicas que reconozcan los fundamentos sociales y mutuos de la economía civil, como una esfera distinta, con sus propios requerimientos y con instituciones que puedan apoyar un verdadero mercado social en correspondencia a las operaciones de la economía civil ¿Sobre qué fundamento operarían dichas políticas públicas y dicho mercado? La respuesta descansa en el principio económico que constituye el núcleo de las organizaciones de economía civil y de la economía civil en su conjunto: la reciprocidad

A diferencia del impulso por obtener ganancias privadas que anima el comportamiento de las empresas en el sector privado, las organizaciones de economía civil se ven impelidas por el principio de reciprocidad en pos de lograr metas económicas, sociales o ambientales mutuas, sobre todo a través del control social del capital.

La reciprocidad promueve una amplia gama de actividades económicas sustentadas en la compartición y el refuerzo de las actitudes y valores interpersonales que constituyen vínculos esenciales entre el individuo y la comunidad humana. En el plano individual, lo que se intercambia en las transacciones recíprocas no son meramente bienes, servicios y favores particulares, sino sobre todo, la expresión de buena voluntad y la garantía de que uno está preparado para ayudar a otros. La reciprocidad constituye el fundamento de la confianza. También se trata del medio principal por el cual se constituyen las acciones de capital social de la sociedad.

En términos económicos, la producción del capital social a través de sistemas cooperativos y recíprocos adquiere un rol central en la difusión del conocimiento como bien social. Esta conexión entre capital social y difusión del conocimiento, particularmente en el contexto de la economía social del conocimiento, se explorará con más profundidad en los documentos que acompañan a este: "TICs, Gobierno abierto y la economía civil" y "El estado-socio”[6](#sdfootnote6sym).

La reciprocidad es la clave para entender la manera en que funcionan las instituciones de la sociedad. Como principio económico, posee características completamente distintas que encarnan los atributos sociales en contraposición con los puramente comerciales. Las organizaciones de economía civil son aquellas que buscan sus metas, sean económicas o sociales, sobre la base de que las contribuciones de los/as individuos sean recíprocas con los beneficios compartidos. Las organizaciones de economía civil también se involucran en intercambios mercantiles pero dichos intercambios se encuentran condicionados y se asientan sobre un grupo de relaciones sociales cuyo fin es el valor social, no la acumulación privada del capital. Su propósito principal es la promoción del beneficio colectivo. Su producto no son únicamente bienes y servicios específicos dichas organizaciones, sino la solidaridad humana y el capital social.

En relación a los servicios públicos y bienes sociales, la pregunta central es esta:

¿Cómo se concretarán la reciprocidad y mutualidad como fuerzas institucionales consideradas en los servicios humanos, los cuales no se ven satisfechos ni por los gobiernos ni por el sector privado?

Tributación, formación de capital y beneficio social

De todos los retos que impiden el crecimiento y el potencial de la economía civil, la dificultad en el acceso y control del capital es seguramente la más restrictiva. Por lo tanto, la solución a este problema es esencial.

Hay muchas maneras en que la política pública puede incrementar la capacidad de las organizaciones de la economía civil para proporcionar bienes sociales. El replanteo y la reforma de las políticas sobre tributación es una de las más importantes y potentes.

Una forma de plantearlo es ofrecer beneficios tributarios y exenciones sobre la inversión en organizaciones de economía social. En el Ecuador, estos beneficios tributarios se los ofrece a grupos que no tienen fines de lucro o que han adquirido el estatus de organismos benéficos. Sin embargo, existen argumentos convincentes para extenderlos a las contribuciones realizadas a cualquier organización cuyo propósito principal sea la provisión de un bien social, ya provengan de miembros de la organización o de otros miembros de la comunidad.

Es esencial que las empresas sociales sin fines de lucro y un amplio espectro de empresas sociales sean capaces de generar capital en razón de sus servicios a través de contribuciones exentas de impuestos y provenientes de la propia sociedad civil. No solo se mitigaría la dependencia de estas organizaciones respecto al estado, sino que también podría reducirse el perpetuo racionamiento de capital debido a su dependencia del financiamiento estatal. Sin embargo, para que esto ocurra, debe dejarse atrás la idea de que las organizaciones sin fines de lucro tienen objetivos incompatibles con la generación y utilización del capital (con el lucro). Se trata de un vestigio de un falso entendimiento del beneficio como bien privado, asociado con un entendimiento del mercado como exclusivamente capitalista también caduco.

Toda empresa, sea comercial o social, debe generar una ganancia (o plusvalía en el caso de las cooperativas) si pretende sobrevivir. La pregunta es: ¿con qué fin se usa este beneficio o plusvalía? ¿Es privada o social? El caso de las cooperativas demuestra claramente la manera en que el beneficio puede ser un bien social tanto como uno privado.

Las cooperativas son una forma de organización de economía social cuya plusvalía es de propiedad colectiva y utilizada por sus miembros en beneficio mutuo. Cuando las organizaciones sin fines de lucro generan una plusvalía que luego se reinvierte en servicios a la comunidad, se trata también de una ganancia que se transmuta en bien común. Y al igual que el capital privado propende de la privatización del bienestar social, la economía civil se debería enfocar en las maneras de socializar el capital.

Una concepción del mercado y del beneficio desde la economía civil exige que se reconsidere la normativa, de modo que se permita a las organizaciones sin fines de lucro explorar plenamente las posibilidades inherentes en sus estructuras organizacionales y sus fines sociales. Esto incluye el poder de emitir acciones para levantar capital a fin de acumularlo como reserva no distribuida para la persecución de bienes sociales o para invertir en otras organizaciones e instituciones de economía civil con igual fin. La creación de los distintos tipos de capital con fines sociales, ahora posibles en el caso de las cooperativas, debería extenderse en toda la economía civil, con la condición de que el uso del capital sea transparente, dedicado a objetivos sociales y la rendición democrática de cuentas a los contribuyentes y usuarios de los servicios.

Esto es esencial. Sin esta posibilidad de rendición de cuentas existe el riesgo de que el capital acumulado por una organización con fines sociales se utilice finalmente para intereses privados, como a veces es el caso de organizaciones sin fines de lucro sin estructura para rendición de cuentas a los interesados. Lo que es medular en la protección de la búsqueda de fines sociales no es la prohibición convencional de acumulación y distribución del capital devengado, sino la limitación social impuesta por la rendición democrática de cuentas con respecto al empleo de esa ganancia. Se trata exactamente del mismo principio utilizado para proteger el interés público, aplicado a las prácticas impositivas y de gasto del estado.

Estudio de caso

¿Cómo podría funcionar ese sistema? Un experimento en Bolonia ayuda a ilustrar la manera en que podría establecerse un mercado social sin comprometer las obligaciones y prerrogativas del gobierno mientras se movilizan las economías sociales de la reciprocidad. Incluso más allá, apunta hacia las maneras en que los principios de control democrático y empoderamiento personal son fundamentales en la reforma real de los sistemas de atención social.

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Bolonia

En el 2002, una fundación llamada la Fondazione del Monte di Bologna e Ravenna comenzó a experimentar con las nuevas formas de financiar los servicios sociales para los jubilados. Previamente, como la mayoría de fundaciones, esta había transferido fondos a una variedad de grupos de servicios sociales que luego prestaron asistencia a jubilados y a sus familias en toda la ciudad. Esas organizaciones mantuvieron pleno control sobre los fondos mientras que los usuarios de estos servicios tenían un rol muy limitado o sin influencia en el contenido o calidad de los servicios que recibían.

Tampoco era fácil que los consumidores buscaran servicios más apropiados en cualquier otro lugar en caso de estar descontentos. Los grupos financiados eran organizaciones establecidas, con seguridad financiera y con escasos incentivos para cambiar en la medida en que el poder se mantuviera solo en sus manos. La rendición de cuentas fluía hacia sus financistas, no hacia aquellos hacia quienes se suponía que servían. Además, el modelo incorporaba uno de los peores atributos de los servicios privatizados en el sector público: el aislamiento de la tercera parte contratista respecto al financiador, por un lado, y de los servicios prestados a los usuarios por el otro.

Bajo el esquema de subcontratación a un tercero, el comprador (en este caso una fundación privada) no consumía los servicios adquiridos, el consumidor no pagaba por los servicios recibidos y el contratista quedaba en una posición altamente provechosa de tratar con un comprador que rara vez miraba lo que adquiría y un consumidor que nunca asumía el gasto. Esta era una receta para una baja rendición de cuentas, lo que afectaba la calidad del servicio, y de ausencia de influencia del consumidor sobre los precios, lo que no permitía el control sobre los costes.

Se trataba del modelo clásico de servicios de beneficencia que ahora se ha vuelto universal entre las organizaciones sin fines de lucro. El problema era que, en muchos casos, los jubilados y sus familias estaban descontentos con los servicios que recibían. No obstante y puesto que no tenían derechos de control ni sobre las organizaciones ni sobre los fondos que pagaban por los servicios, carecían de poder acción sin poner en peligro los servicios de los que dependían. Como en el caso de los modelos de prestación directa por parte del gobierno, estas organizaciones sin fines de lucro, pese a sus mejores intenciones, compartían las fallas comunes del paternalismo, inflexibilidad y falta de transparencia, que derivan de la ausencia de rendición de cuentas a los usuarios.

Todo ello cambió cuando la fundación decidió ignorar a las organizaciones y financiar directamente a los jubilados con bonos sociales. En vez de financiar el lado de la oferta de atención social, financiarían el lado de la demanda; 376 jubilados y sus familias estaban involucrados en el programa.

Cada bono cubría los costos de un paquete específico de servicios. Había diferentes paquetes dependiendo del tipo de servicios que requerían los individuos y también de su capacidad para pagar una parte de los costes. Aquellos menos capaces de cubrir los costos totales eran subsidiados por la fundación a partir de contribuciones de aquellos que podían pagar más. Finalmente, los bonos sociales podían ser canjeados en cualquiera de un grupo de organizaciones de servicios pre-autorizadas, sean cooperativas u operadas por el estado o de gestión privada.

De la noche a la mañana, se revirtió la relación de poder entre el proveedor del servicio y el/la usuario/a. Ahora, los jubilados o sus familias eran capaces de seleccionar aquellas organizaciones de servicios que mejor podían satisfacer sus necesidades. Los bonos sociales parecían idénticos, eran la moneda universal de los servicios, y puesto que la porción de la contribución privada al subsidio social era conocida únicamente por la fundación, no había estigma o discriminación alguna en relación a su uso. Tampoco era posible competir en relación a los costes, ya que los bonos cubrían todos los costes del mismo modo. La competencia emergía únicamente sobre la base de la calidad.

Durante tres años, la calidad de los servicios al jubilado mejoró, los costos bajaron y las organizaciones que florecieron eran aquellas enfocadas en la calidad del servicio, la innovación y la flexibilidad. Las cooperativas sociales que incluían a los jubilados y sus familias entre sus miembros tuvieron más éxito.

¿Cuáles son las lecciones de esta experiencia? En primer lugar, indica que el origen de los fondos de los servicios sociales puede tener un efecto profundo sobre la calidad de los servicios recibidos. Esto no debería sorprender. Siempre surgirá la competencia. Más no en la forma habitual en que la contratación gubernamental tiene en el bajo costo (o en el clientelismo) su factor principal, sino de una manera más favorable para los usuarios del servicio. Tampoco debe sorprender si las organizaciones que recibían financiamiento benéfico y gubernamental deben resistir a dicho cambio (como lo hicieron en este caso).A fin de cuentas, la atención social no tiene que ver con los proveedores, sino con aquellos que dependen de sus servicios.

La segunda lección es que el mercado social creado para la atención a los jubilados, según el ejemplo, es replicable en una escala mucho mayor. Puede crearse un mercado social en torno a un amplio espectro de bienes y servicios sociales, que involucre un juego diferente de relaciones e incentivos entre usuarios, proveedores del servicio y financiadores, sean públicos o privados. El uso de bonos es solo un mecanismo de empoderamiento de los ciudadanos. El asunto más profundo se relaciona con la distribución del poder económico y político entre aquellos que dependen de estos servicios.

No existe una razón por la cual los bonos u otros mecanismos para colocar el poder de mercado en las manos de los ciudadanos deban asociarse exclusivamente con la derecha política, como es el caso. El uso del poder de mercado para ofrecer atención social es maleable en razón de los fines socialmente progresistas, si el mercado en cuestión se estructura alrededor de principios cívicos. Los mercados no son necesariamente comerciales o capitalistas y cuanto más temprano se entienda esto, antes podrán comenzar los gobiernos y la sociedad civil a resolver la contradicción entre bienes sociales, por un lado, y los sistemas crónicamente sub-financiados y de distribución antisocial, por el otro lado. La sociedad civil debe abordar la forma en que se puede hacer funcionar a la economía con fines cívicos y la creación de mercados sociales es esencial para ello.

Una política tributaria innovadora es central en esta tarea.

Lo que estamos describiendo es la creación de un mercado social institucional a través de la valoración formal de los bienes sociales y de la capitalización de estos bienes directamente por parte de los ciudadanos al igual que por el estado. Esto implica dos cuestiones: permitir que las organizaciones de economía civil levanten capital directamente a través de la emisión de acciones de capital social y el desarrollo de un mercado social de intercambio que funcione como una institución paralela a los mercados secundarios de capital, excepto para su uso en la economía civil.

Como aclaración debe subrayarse que esto no advoca la mercantilización de las relaciones sociales ni promueve las relaciones atomizadas y utilitarias en lugar de las relaciones sociales como ocurre ahora con la privatización. A cambio de ello, se propone una forma de moneda social que actúa como un medio de circulación para la expansión de un nuevo tipo de relación social entre el productor y el usuario, fundamentada en el carácter recíproco y mutualista de las relaciones sociales que definen la propia economía civil.

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Cooperativa social CADIAL, Boloña

La bolsa social

¿Cómo sería esta bolsa social? Actualmente existen algunos mercados de valores sociales en operación y comparten una característica común: la habilidad de invertir en una empresa social a través de la adquisición de acciones que producen un retorno limitado a los inversionistas; Este es un enfoque. Sin embargo, incluso un retorno limitado para los inversionistas monetariza el apoyo para beneficio social, de modo que se aleja de la noción de reciprocidad y se acerca a una concepción capitalista de la inversión social[7](#sdfootnote7sym). En contraste, lo que proponemos es algo que valore tanto la contribución, como el retorno en términos de reciprocidad. Esta es la razón por la que utilizamos el término contribuyente en sentido contrario al término inversor.

¿Qué supone esto? En primer lugar, significaría la extensión de exenciones tributarias y beneficios a los/as contribuyentes que apoyen la creación y la distribución de los bienes sociales. Así, la provisión de un beneficio tributario para los contribuyentes sociales reconoce la noción clave de beneficio público, compensada por el sistema tributario conforme al principio de reciprocidad. También plasmaría el principio fundamental de responsabilidad pública frente a la atención social como derecho cívico. Esto es lo que deberían hacer los impuestos. Sin embargo y además, debe haber una realineación de los poderes en relación al control sobre el diseño y la prestación de la atención social como tal.

Parece esencial considerar varios factores.

El primero de ellos requiere cambiar algunos servicios sociales ofrecidos por el gobierno a manos de las instituciones civiles democráticamente estructuradas. El gobierno retendría su papel como principal financiador de estos servicios y como gestor de la regulación y supervisión necesarias a fin de proteger el carácter social y el interés público involucrados en estos servicios. La primera parte de esta ecuación se encuentra ya bastante avanzada. Los gobiernos han estado descargando servicios sociales sobre prestadores privados y organizaciones sin fines de lucro por más de dos décadas. Es el segundo aspecto, la necesidad de control por parte del usuario y de rendición de cuentas del servicio (al igual que su financiación), lo que falta por desarrollar. Los servicios sociales que reciben fondos públicos y que no están bajo el control directo del estado deberán conveniarse solo con aquellas organizaciones que otorgan derechos de control a los/as usuarios/as sobre el diseño y la entrega de aquellos servicios.

Esto se aplica del mismo modo tanto a los servicios con fines de lucro como a los que no los tienen. Como ejemplos pueden citarse algunas organizaciones que prestan servicios a la tercera edad, servicios domésticos, servicios a individuos con discapacidades o servicios de cuidado infantil. Además, aquellos servicios que se mantienen bajo el control estatal (el seguro social, las pensiones públicas, el auto-aseguramiento público, las escuelas públicas, los servicios de salud, etc.) deben ser democratizados siempre que sea posible.

Segundo factor, el financiamiento gubernamental debería, al menos parcialmente, fluir de manera directa hacia los beneficiarios del servicio social, quienes seleccionarían los servicios que necesiten recibir de las organizaciones acreditadas. A fin de ser calificadas para recibir fondos públicos, estas organizaciones deben contar con provisiones para el control democrático del usuario en sus operaciones. Además, deben contar con fondos para la gestión de organizaciones dirigidas por el consumidor independiente a fin de apoyar a los usuarios y a sus familias en la identificación, evaluación y contratación de servicios para sus miembros. Esto es crucial, especialmente en el caso de usuarios que no poseen los medios o la capacidad para seleccionar y contratar servicios por sí mismos de manera adecuada.

Tercer factor, las organizaciones de servicio social deben tener la capacidad legal de levantar capital entre los usuarios y la sociedad, así como de la inversión social en general. Tanto los usuarios como los miembros de la comunidad serían capaces de adquirir acciones de capital con el fin de capitalizar la asociación. Como inversión social, estas acciones reportarían a los inversores un valor tasado en servicios pero, a diferencia de los modelos de inversión social convencionales, el control del inversionista dentro de la asociación se limitaría a asegurar el control democrático por parte de los miembros. Como inversiones sociales, estos activos de capital no estarían sujetos a impuestos.

Cuarto factor, el superávit generado por estas organizaciones se consideraría, al menos en parte, como activos sociales. Todas las organizaciones de servicios sociales que reciben fondos públicos, sea en forma de bonos o de pagos directos del gobierno, establecerían una reserva indivisible para la expansión y desarrollo de esa organización y sus servicios[8](#sdfootnote8sym). Una porción del beneficio operacional debería emplearse también para la capitalización parcial de una bolsa de valores sociales a través de la adquisición de acciones en la bolsa.

Bolsa social y divisa social

La capitalización social a una escala significativa requiere de la creación de una bolsa social configurada sobre la base de la reciprocidad. Los/as contribuyentes individuales adquirirían acciones que producirían un valor monetario que se canjearía por el uso de un bien social o de un servicio prestado por cualquiera de las organizaciones acreditadas en el sistema, como en el ejemplo de los bonos sociales utilizados en Bolonia. Por ejemplo, un ciudadano sería capaz de adquirir acciones de capital social para mantener el trabajo de un centro de cuidado infantil o de una escuela en su comunidad. Después podrían canjear el valor de dichas acciones cuando requieran los servicios de una organización que preste servicios de atención a adultos mayores.

Se requiere establecer un mecanismo que medie la emisión de bonos sociales, por un lado, y por el otro lado, su canje por las otras necesidades definidas, a fin de equilibrar lo que reciben algunas organizaciones en contribuciones y lo que otras deben prestar como servicios. La creación de un fondo de capital colectivo para ayudar a las organizaciones a pagar por las acciones canjeadas podría ser una manera de gestionar esta situación. Una bolsa social de esta naturaleza genera una fuente independiente de crédito y capital de inversión para las organizaciones de economía civil, además de lo que recibirían del estado. Las acciones estarían sujetas a beneficios tributarios sobre la base de que dichas contribuciones tienen un beneficio social claro y directo como lo tendría un fondo de capital.

En este modelo, la función principal del gobierno sería continuar con la provisión de fondos públicos para servicios sociales y establecer las reglas del sistema. En sociedad con quienes distribuidores, los prestadores del servicio y los/as usuarios/as, el estado regularía y supervisaría la distribución del servicio, establecería sus estándares, certificaría a los prestadores y haría cumplir las previsiones normativas pertinentes. En la medida de lo posible, el diseño y la prestación de estos servicios deberían darse en aquellos niveles competenciales más cercados al usuario del servicio[9](#sdfootnote9sym).

De manera aún más importante, la descentralización en la prestación del servicio debe incluir la democratización de la toma de decisiones, a través de la compartición de los derechos de control entre los usuarios del servicio y los proveedores del mismo. Este es precisamente el sistema vigente en ciudades como Bolonia, donde las cooperativas sociales y sus federaciones se relacionan directamente con las municipalidades para determinar las necesidades de servicios que tienen las comunidades y gestionar su prestación.

Como es obvio, estas disposiciones para el desarrollo de un mercado de economía civil no son exhaustivas. No obstante, trazan una dirección para el desarrollo de una estructura de mercado que refleje la naturaleza social y económica de los bienes y servicios que se supone que dichas disposiciones deben facilitar. Ellas son una parte clave de un grupo de políticas públicas que sirven para fortalecer la economía social y solidaria, así como permitirle un desarrollo como sector autónomo de la sociedad, dentro de un equilibrio apropiado entre ellas, el estado y el sector privado.

Si el Estado ecuatoriano se embarcara en la creación de un mercado de economía civil como se atisba en este documento, sería el primer país en hacerlo. Aunque las políticas públicas de apoyo a las economías sociales están viéndose favorecidas en muchas jurisdicciones (principalmente en Europa, América del Norte y América Latina), la mayor parte de constituyen extrapolaciones de formación de capital, derivadas de la economía capitalista o de adaptaciones de programas de créditos y subsidios provenientes de fondos gubernamentales.

Muchas de estas iniciativas han sido exitosas en cuanto al fortalecimiento de la capacidad de las organizaciones de economía civil de contribuir al bienestar social a través de la producción de los muy necesarios servicios sociales y del incremento de la formación y el empleo que ofrecen dichos servicios. En particular, el uso de modelos cooperativos en la provisión de servicios sociales ha producido no solo un incremento en el espectro y calidad de los servicios disponibles al público, sino que también, en jurisdicciones como Italia y Quebec donde las políticas públicas apoyaron su desarrollo, las cooperativas sociales han generado un gran número de nuevas plazas de empleo en la economía civil.

El impacto económico de estas políticas es considerable, tanto en la creación de empleo como en la reducción del costo de los servicios sociales. En Italia, aunque las cooperativas sociales integran únicamente el 2% de las organizaciones sin ánimo de lucro, son responsables de ofrecer el 23% de los trabajos en el sector. Hoy en día existen más de 14.000 cooperativas sociales que emplean a 280.000 individuos, de los cuales 30.000 son trabajadores en situación de vulnerabilidad (V. Zamagni, 2010). En Bolonia, el 87% de los servicios sociales los prestan cooperativas sociales bajo contrato con la municipalidad.

En Quebec, más de 100 empresas sociales, de las que aproximadamente la mitad son cooperativas solidarias, representan el 40% de los servicios sociales en esa provincia. Las empresas sociales de Quebec emplean a unas 6.000 personas, tienen más de 80.000 miembros y prestan 6 millones de horas anuales de servicio doméstico[10](#sdfootnote10sym).

Las políticas estatales en dichas jurisdicciones han mantenido un papel clave en la movilización de fortalezas latentes de la economía civil para producir nuevos bienes y servicios sociales. No obstante, las precondiciones que permiten esta evolución tardaron muchos años en madurar. Tanto en Italia como en Quebec, existía una mezcla de cooperativas, organizaciones sin ánimo de lucro, redes sociales y alianzas políticas que empujaron al gobierno a realizar los cambios necesarios en las políticas públicas. Las instituciones clave que comprenden las economías sociales de estas regiones forjaron una nueva visión que fue prerrequisito para la producción de un nuevo contrato social entre el estado y la economía civil.

La adaptación de estas políticas al Ecuador requerirá, por lo tanto, de un establecimiento deliberado de dichas estructuras civiles capaces de tomar el papel socioeconómico aquí entrevisto. Esto supone una visión estratégica de largo plazo, el compromiso formal de los agentes de la economía civil en su formulación, así como el tiempo y la paciencia requeridos para su implementación. Especialmente, y a menos que exista una política pública proactiva que empodere a las organizaciones de economía civil a fin de que asuman los roles aquí trazados, resulta difícil saber cómo emergerá este tipo de habilidades organizacionales.

La creación de un mercado social requiere de la existencia de organizaciones que tengan la capacidad y los recursos para producir los tipos de bienes y servicios sociales que los/as ciudadanos/as valoran. De este modo, son de gran importancia la formación y el desarrollo dirigidos a satisfacer las necesidades de las organizaciones de economía civil y las nuevas funciones que se les alienta a cumplir son de gran importancia. Al igual que son importantes la formación y el desarrollo dirigidos hacia los actores ubicados dentro de las burocracias estatales. La emergencia de una nueva relación entre la sociedad civil y el estado en torno a la producción del valor social para el bien común requiere de una nueva perspectiva, al igual que los recursos y estructuras institucionales que pueden ponerla en práctica.

En resumen, es incuestionable que un uso concertado de políticas públicas de los gobiernos pueda tener un efecto determinante sobre la capacidad de la economía civil de desempeñar un rol mucho mayor en la provisión de nuevos bienes y servicios para el beneficio social y en la generación de nuevas oportunidades tanto de formación como de empleo. Sin embargo y más que esto, el crecimiento de la economía civil expande ampliamente la difusión de estos valores y prácticas que a su vez refuerzan una economía política progresista tanto del estado como de la generalidad de la sociedad civil.

El desarrollo del mercado de economía civil es el corazón de dicha transición. No obstante, existen políticas públicas complementarias que refuerzan dicho desarrollo. La siguiente sección resume una gama de prácticas que se han aplicado con éxito en otras jurisdicciones. Las recomendaciones siguientes son un extracto de las políticas que han demostrado que producen resultados económicos y sociales tangibles.

Desde la expansión de la calidad y rango de bienes y servicios socialmente benéficos, hasta el mejoramiento de situaciones de pobreza a través del aumento del empleo y de la generación de nuevas empresas sociales, estas políticas se enmarcan dentro de la capacidad del Estado ecuatoriano y sirven como transición práctica hacia el tipo de economía de mercado social advertido antes.

Una vez más, constituyen un proyecto de recomendaciones que requerirá el comentario crítico de los interesados, tanto fuera como dentro del gobierno, antes de que lleguen a concluirse. Algunas de ellas ya están en práctica y otras requerirán de adaptación a las condiciones sociales y económicas únicas del Ecuador.

Recomendaciones de políticas públicas

Una revisión de las tendencias e instrumentos de las políticas públicas para apoyar la economía civil revela un conjunto de estrategias altamente desarrolladas, implementadas por muchos países[11](#sdfootnote11sym).

A continuación se esquematizan varias áreas estratégicas en donde su adaptación parece ser decisiva para un mayor avance de la economía popular y solidaria del Ecuador y para su capacidad de incrementar al máximo los beneficios de una política de conocimiento abierto relativa a las organizaciones de economía civil del país.

Las áreas clave en que las reformas de las políticas pueden ser más efectivas son las siguientes:

Políticas tributarias y subsidios públicos

Recomendaciones:

  • Que las organizaciones de la economía civil sean exoneradas del pago de impuestos sobre sus ingresos, a condición de que
  • La ganancia (o la plusvalía, en el caso de las cooperativas) se reinvierta en la producción de bienes y servicios cuyo objetivo principal sea la provisión de bienes sociales;
  • Un mínimo del 15% de las ganancias retenidas se coloquen en una reserva indivisible;
  • La organización se halle estructurada como una asociación democrática, que ofrezca derechos de control a una membrecía compuesta de interesados directos.
  • Que las organizaciones de servicio comunitario o las cooperativas sociales sean exonerados del pago de impuestos por la condición de empleador, si el 25% de los empleados provinieran de poblaciones vulnerables tasadas.
  • Que el estado se responsabilice por el pago de estas figuras impositivas.


Apoyo financiero e inversión social

Recomendaciones:

  • Que el 3% de las ganancias de las organizaciones de economía civil retenidas se coloque en un fondo designado de economía civil, destinado a la promoción e inversión en un mercado social.
  • Que esos fondos designados de la economía civil sean exonerados del pago de impuestos sobre los ingresos.
  • Que se instruya que los fondos de la economía civil sirvan para ofrecer préstamos de bajo interés e inversiones justas en las organizaciones de economía civil y para ofrecer servicios de asesoría financiera y apoyo técnico.
  • Que se aliente a las cooperativas financieras (cooperativas de crédito), con provisión de formación profesional e incentivos, a que ofrezcan préstamos a las cooperativas y a otras organizaciones de economía civil y que dichos préstamos tengan la garantía del estado.
  • Que los/as contribuyentes civiles que hagan inversión social en las operaciones de una cooperativa o de una organización de economía civil reciban una bonificación tributaria no reembolsable del 30%.
  • Que la adquisición de acciones de inversión por parte de miembros o empleados de una cooperativa esté sujeta a recibir una bonificación tributaria no reembolsable del 30%.
  • Que las organizaciones benéficas registradas estén autorizadas a invertir en organizaciones de economía civil usando sus fondos de dotación y los de las actividades que justifican sus subsidios, así como a obtener ingresos sin que se afecte su estatus de organización benéfica;
  • Que los incentivos y apoyos financieros disponibles para los pequeños negocios se pongan también a disposición de las organizaciones de economía civil.
  • Que se establezcan incentivos especiales para la inversión en los sectores estratégicos y que se los identifique para el apoyo y desarrollo de servicios sociales y humanos prioritarios (salud, atención doméstica, vivienda, educación / alfabetización, protección ambiental, energía verde, servicios para refugiados, comunidades indígenas, etc.).
  • Que el Bono de Desarrollo Humano (BDH) del Ecuador sea examinado a fin de determinar la manera en que se lo pueda rediseñar para operar como una fuente de financiamiento público de bonos sociales;
  • Que los programas y los créditos de financiación gubernamental se pongan a disposición preferencial de las organizaciones de economía civil que colaboran en la prestación de sus servicios a las comunidades.

Educación y formación

  • Que se desarrolle una estrategia a largo plazo, en la provisión de educación y formación especializadas a fin de fortalecer las capacidades organizacionales y humanas de las organizaciones de economía civil;
  • Que dicha estrategia incluya disposiciones y objetivos de implementación claros en cuanto a la educación y a la formación de los decisores públicos y de los empleados públicos de primera línea responsables de la prestación de servicios sociales;
  • Que se desarrolle una estrategia de educación y formación en plena sociedad con las organizaciones de economía civil y con los interesados clave.
  • Que la implementación de este programa de educación y entrenamiento sea diseñado y administrado conjuntamente por el estado y un consorcio de organizaciones de economía civil en representación transversal de los interesados e instituciones de la economía civil.

Proyectos piloto

Dada la complejidad de algunas de estas recomendaciones sobre política, particularmente respecto al desarrollo de un mercado social, se recomienda que se establezca un proyecto piloto para examinar la viabilidad de la implementación de estas propuestas en una comunidad verdadera.

El proyecto piloto haría lo siguiente:

  • Evaluaría el uso de bonos sociales para bienes y servicios sociales;
  • Evaluaría el uso del Bono de Desarrollo Humano (BDH) como una forma de divisa social.
  • Implementaría un plan para el desarrollo social de las cooperativas en la prestación de los servicios sociales requeridos (servicio doméstico, servicio a los ancianos, servicios para discapacitados, etc.); y
  • Diseñaría y evaluaría la bolsa social.
  • Para maximizar el potencial de éxito, debería implementarse un proyecto piloto en una comunidad en donde las condiciones sean favorables para dicha responsabilidad.

Una comunidad ideal para dicho proyecto piloto es aquella donde exista un fuerte apoyo del gobierno local al desarrollo de la economía civil, con un número considerable de organizaciones de economía civil e instituciones preparadas para participar en dicho proyecto, con un tamaño de población considerable y donde los niveles de capital social sean relativamente altos.

Dicho proyecto piloto se lo conduciría durante un período de cinco años y constituiría el objeto de una investigación separada y un proyecto de desarrollo[12](#sdfootnote12sym).

Conclusiones

La historia reciente de activismo cívico en el Ecuador revela la expresión de renovada confianza y optimismo que han servido de base para replantear su futuro social y económico. Como se evidencia en la constitución de Montecristi y en el Plan Nacional para el Buen Vivir, dicho optimismo es alimentado por un profundo sentido de que una nueva forma de vida es posible, una forma de vida que reconozca y honre los vínculos entre la sociedad y la naturaleza, así como entre los ciudadanos.

En funcionamiento más allá de los objetivos materiales del mercado, se encuentran los valores cívicos de reciprocidad, mutualidad y preocupación por el bien común, que pueden guiar a la sociedad hacia una nueva visión, donde la justicia social, la sostenibilidad y el bienestar individual se sitúan en el centro de la economía política. La idea del conocimiento social como bien común es un recurso indispensable en la realización de dicha visión. No obstante, a fin de cuentas, la visión descansa sobre la continua vitalidad de una sociedad civil comprometida, en razón de la cual esta visión y estos valores trascienden las particularidades del tiempo y de los gobiernos. Los gobiernos y sus políticas son trascendentes por naturaleza. La realización del Buen Vivir como la expresión de la Revolución Ciudadana es un proyecto nacional que no puede descansar en ningún gobierno en particular.

Lo que responde a un esfuerzo continuo en pos de unas políticas más justas y más humanas, y avivan dicho esfuerzo son las instituciones cívicas que encarnan estos valores y son capaces de pedir cuentas al estado respecto a su expansión y conservación. Es por esta razón que los gobiernos verdaderamente progresistas reconocerán en la sociedad civil el estado del cual se puede depender para salvaguardar los valores sobre los cuales se construirá un nuevo modelo para el Ecuador. El corolario de esto es que la citada sociedad civil y particularmente la red de organizaciones al servicio de la comunidad, las redes civiles, y las relaciones sociales recíprocas que integran la economía civil, deben continuar creciendo en madurez como fuerza autónoma que empuja hacia una transformación social y económica sistémica.

La política pública progresista y la movilización del conocimiento como un bien común son componentes indispensables en este trayecto. Entonces, el reconocimiento de que aunque el gobierno y la sociedad civil comparten un objetivo común y fundamental con respecto a la promoción y protección del bien común, es también la separación de estas dos esferas, al igual que la autonomía y madurez de la sociedad civil, lo que hará posible la asociación entre el estado y la sociedad civil, que es esencial en la realización de esta perspectiva[13](#sdfootnote13sym).

Notas

1 El término "economía civil" se utiliza en este documento como sinónimo de los términos "economía social”, "tercer sector", "economía social o solidaria" y "economía popular".

2 Investigador del proyecto "Buen Conocer / FLOK society". Proyecto realizado bajo convenio con el Ministerio Coordinador del Conocimiento y Talento Humano, la Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación y el Instituto de Altos Estudios Nacionales del Ecuador.

3 Traducción a cargo de María Augusta Uquillas. Revisión conceptual a cargo de David Vila Viñas, coord. contenidos proyecto “Buen Conocer / FLOK society”.

4 The Role and Importance of Savings and Credit Cooperatives in Microfinancing and the Worldwide Activities of the German Cooperative and Raiffeisen Confederation, 2003

5 Promesas en su Laberinto, Cambios y Continuidades en los Gobiernos Progresistas de América Latina, Cambios en el Modelo de Acumulación, p. 165

6 J. Restakis (2014) “NTIC, gobierno abierto y economía civil” y “Políticas públicas para un Estado socio”, proyecto Buen Conocer / FLOK.

7 En el caso de modelos como los bonos de impacto social, que ahora cubren toda la gama de posibilidades, existe ya un conjunto de datos bastante estresantes que muestran el modo tan sencillo en que el capital privado puede explotar los modelos de inversión social para generar beneficio a expensas de los servicios que se suponía iban a apoyar (véase Margie Mendell, 2012).

8 Las reservas indivisibles tienen una larga historia en las cooperativas y se mantienen como un medio clave por medio del que las cooperativas capitalizan sus operaciones. La reserva se acumula con el tiempo a partir del beneficio de la cooperativa y puede no verse distribuido entre sus miembros. Se trata de un activo colectivo para el uso como beneficio social y por lo tanto no es sujeto de impuestos.

9 Esta idea de una nueva relación de sociedad entre el estado y la sociedad civil se desarrolla aún más dentro del concepto del Estado-Socio en el documento que acompaña a este "Política Pública y el Estado-Socio". (Restakis, 2014).

10 Desde el 2003 hasta el 2007, el número de nuevos empleos en las cooperativas no financieras (que crean menos destrucción de empleos) se incrementó en un 12.4% o un 3,1% anual. Durante el mismo período, el número de nuevas plazas en la economía de Quebec se incrementó en un 6,1% o 1,5% anual. (fuente: http://www.coopquebec.coop/fr/statistiques.aspx).

11 Crystal Tremblay, Public Policy Trends and Instruments Supporting the Social Economy, Canadian Social Economy Research Partnerships, 2010

12Véanse referencias a un proyecto piloto similar, establecido en Dauphin, Manitoba en los años setenta, The Manitoba Mincome Experiment, M.L'Hereux, 2007

13 La elaboración de lo que supone una relación se explora en el documento que acompaña a éste, "Política Pública para un Estado-Socio", Restakis, 2014.